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两会议案:调整民办学校招生政策,政府应该依法行政
文章发布于:2020-05-02 17:13:36
尊敬的“两会”代表:
 
        从2019年12月到2020年3月,全国已有10个省份发布了2020年中小学招生政策,目前还有更多的省份在陆续发布中。在上述地方教育行政部门发布的招生政策中,对民学校学特别是义务教育阶段民办学校的招生政策做了大幅调整,民办学校发展环境因此产生重大变化,基础教育阶段的民办教育还能否健康发展面临巨大的政策风险。
 
        地方政府调整民办教育发展政策是一种正常的行政行为。但它的前提是必须遵循法定程序,同时,调整后的政策必须有明确的法律依据,对于政策调整给相关利益群体造成的利益损失应该有配套政策弥补。

        在已经发布了今年招生政策的上述十个省区,对政策调整内容的具体描述不尽相同,但都包含以下三个政策要点:第一,“公民同招”——公办学校和民办学校在同一时间开始招生;第二,“属地招生”——民办学校只能在审批地范围内招生;第三,“超额摇号”——在报名人数超过招生计划数时,由随机程序产生录取名单,学校不得挑选生源。在上述地方政策文件中,政策制定者都强调了此次政策调整的重要依据是2019年7月8日发布的《中共中央 国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》(以下简称《意见》),其中第17条“民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理,与公办学校同步招生;对报名人数超过招生计划的,实行电脑随机录取。”问题在于,中央要求的“纳入审批地统一管理”——属地管理与上述地方政策中表述的“属地招生”——只能在审批地范围内招生在制度设计上存在重大区别,中央提出的只是我国行政管理体制中的一般原则——属地管理原则,而上述地方招生政策将其曲解为属地招生,严重破坏了中央政策的合法性与合理性,不但严重损害了民办学校的合法权益,而且严重损害了党和国家的形象,对十八大以来的依法治国、依法治教的重大决策产生严重干扰,后果十分严重。

        为使上述政策产生的负面影响降到最低限度,建议诸位在“两会”期间就此严重违法事件提出包含以下内容的议案:

        一、由中央有关部门正面解读中央文件中“纳入审批地统一管理”的准确含义,使地方政策回到中央决策的正确轨道上来。

        二、由全国人大常委会根据《立法法》第四十五条、第五十条的规定,对《义务教育法》第十二条中“就近入学”的规定——“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍地学校就近入学。”做出法律解释,基于宪法保障的公民权利,明确说明“就近入学”是对政府的义务性规范,对于家长和学生只是选择性规范,不可颠倒了“就近入学”对政府和对家长(学生)不同的规范属性。

        三、加快《民办教育促进法实施条例》的修订进程,为国家顺利推进民办学校“分类管理”新政进一步完善法律体系建设,重申《民办教育促进法》确立的“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针”,引导社会重建积极发展民办教育的信心。

        四、立即纠正上述地方政策产生的负面影响,使民办教育重新回到依法管理的轨道上来。

        下面的附录一对地方政策在合法性方面的问题做了更加具体的分析,供代表们参考。
 
 
 
        此致
                        敬礼
 
浙江大学退休教师 吴华
 
2020年5月1日
 
 
 
 
附录一、关于若干省份中小学招生政策违法性的说明
 
一、关于民办学校招生自主权。2016年11月7日新修订的《民办教育促进法》重申了“民办学校与公办学校具有同等的法律地位,国家保障民办学校的办学自主权。”(第五条)。毫无疑问,招生自主权是办学自主权的重要组成部分,现行《民办教育促进法实施条例》第二十七条“民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权,可以自主确定招生的范围、标准和方式”2018年8月10日,司法部公布《民办教育促进法实施条例(修订草案)》(送审稿),其中第三十一条第一款“实施学前教育、学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权,可以在审批机关核定的办学规模内,自主确定招生的范围、标准和方式,与公办学校同期招生。义务教育阶段的民办学校应当主要在审批机关管辖的区域内招生,有寄宿条件的可以跨区域招生。跨区域招生的比例和数量,应当向当地教育行政部门备案。招收接受高等学历教育学生的应当遵守国家有关规定。”修改和补充了上述现行《实施条例》第二十七条的相关规定,但仍然明确民办学校“可以在审批机关核定的办学规模内,自主确定招生的范围、标准和方式,与公办学校同期招生。”可见无论是现行法律法规还是《实施条例(修订草案)》(送审稿),都肯定了民办学校可以“自主确定招生的范围、标准和方式”的招生自主权。2019年7月8日,《中共中央 国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》(以下简称《意见》)发布,其中第17条“民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理,与公办学校同步招生;对报名人数超过招生计划的,实行电脑随机录取。”其中“民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理,与公办学校同步招生”并非要求“只能在审批地范围内招生”,因为属地管理是中国行政体制的基本原则,但并不会因此妨碍市场主体跨属地范围开展活动。恰恰相反,限制生产要素的自由流动是对市场经济体制的根本性破坏,既不不符合十八大确立的“使市场在资源配置中起决定性作用”的基本原则,也不符合3月30日《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》的文件精神。限制民办学校招生区域是地方政府部门越权擅自设定行政许可或以增加附加条件的方式违法设定非行政许可审批事项行为,直接违背了《行政许可法》第十五条第二款的规定:“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章,不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可,不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务,不得限制其他地区的商品进入本地区市场。” 可以肯定,在取消《民办教育促进法》第五条“国家保障民办学校的办学自主权”之前,《民办教育促进法实施条例》不应该、也不可能禁止民办学校跨区域招生,否则就是对抗《民办教育促进法》(《立法法》第七十八、七十九、八十条)。
 
因此,只要《民办教育促进法》保留“国家保障民办学校的办学自主权”的规定,在新《实施条例》颁布之前,地方教育行政部门对今年招生政策所做的与现行《民办教育促进法实施条例》相冲突的的任何规定都是违法的,必须予以纠正。
 
二、关于学生自主择校权。现在有一种普遍的错误认识,认为按照《义务教育法》第十二条规定“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”,学生只能“在户籍所在地学校就近入学”。这个理解是错误的。无论就该法条的准确含义还是在法理的意义上,“就近入学”都是对政府的强制性规范或义务性规范,即政府有义务保障适龄儿童少年就近入学;但对于学生而言,他(她)的义务就是接受义务教育,但法律(《义务教育法》)并没有限定学生只能在户籍所在地学校就近入学。也就是说,“就近入学”对于学生只是选择性规范或任意性规范:我想就近入学,政府应该提供保障;我不想就近入学,政府不能强迫。所以“就近入学”对学生的准确含义乃是“自愿就近入学”。事实上,国家目前没有任何一部法律或行政法规规定学生只能在限定区域入学,这也是对中央文件精神关于“义务教育就近入学全覆盖”的准确理解。
 
上面对学生有权自主择校的阐述,也在法理的意义上支持了民办学校的招生自主权。没有学校的招生自主权,学生的自主择校就会受到实质性伤害;同理,没有学生的自主择校,学校的招生自主权也无法落实。所以,学生的自主择校权和学校的自主招生权既互为对方成立的前提,同时又是对方权利落实的保障。
 
必须强调,无论公办学校还是民办学校,都有接受非户籍地学生的责任与权利,非如此不足以保证适龄儿童少年完整的受教育权利。现行实践中对流动人口随迁子女的“两为主”政策就是上述法理逻辑的体现。因此,民办学校跨区域招生并非是一种特权,而是一种正常的办学行为。如果说,公办学校因分级和分块财政的约束需要优先招收本县(区)的学生,那么,限制民办学校跨区域招生则没有任何合理性。不但政府违法,而且还要强令他人(社会组织)违法,这个世界还有公理吗?可以借鉴的是,世界各国都没有政府限制私立学校(相当于我国的民办学校)招生范围的荒谬规定。
 
三、关于民办学校“掐尖”招生。有关部门出台限制民办学校跨区域招生的一个重要理由是民办学校跨区域抢生源、掐尖,破坏教育生态,导致老百姓对公办学校不满意。这一是似而非的说法,我在《民办教育碍着谁了?》一文中已经有详细剖析。现在重申其中的两个要点:义务教育阶段民办学校之所以能产生今天这样的影响力也就10年左右时间,在此之前,“尖子生”基本都在公办学校。今天的基本事实是,第一,义务教育阶段大部分民办学校都“无尖可掐”:农村民办学校“无尖可掐”;镇区民办学校大部分“无尖可掐”;只有城区民办学校可以招收部分“尖子生”;第二,城区有能力招收“尖子生”的民办学校,绝大部分在校学生也都是普通学生。如果按照上面这个逻辑,民办学校根本就没有可能崛起,大部分无尖可掐的民办学校也应该活不下去!但事实上,自2002年《民办教育促进法》颁布以来的17年间,义务教育阶段的民办学校增加了2200所、在校学生增加了1000万,同期义务教育阶段的公办学校在财政资金增加15倍的同时,学校却减少了28万所,学生减少了4400万,办学条件改善不知凡几。所以,民办学校发展壮大的主要原因是体制机制更灵活,教师、学生更努力。
 
四、关于教育公平。教育公平是这次政策调整的又一个重要理由,但理解却是错误的。公平是对权利平等主体是否受到公正对待的描述与评价。进行这种评价的前提是主体权利平等,评价对象是主体的权利是否受到同等保障或实现。在教育领域,所有学生对公共教育资源享有平等权利,这也是国家实施义务教育均衡发展的理论背景、伦理基础与内在逻辑。就民办教育而言,无论民办学校之间、民办学校与公办学校之间,只要民办学校没有超额占有生均公共教育资源,学校之间办学水平差距再大都不存在教育公平问题。人们选择民办学校只是用自己的钱去购买更好的教育。所以,以教育公平的名义限制民办学校发展是非常荒唐的。政府推进教育公平唯一正确的道路就是办好每一所公办学校。寄希望于限制、打压民办学校来办好公办学校是懒政的表现,也是在经济领域已经被验证了的愚蠢行为。
 
与人们形成的刻板印象相反,民办教育的存在,不但不会损害教育公平,反而对教育公平有独特的贡献。首先,民办学校增加了教育机会。义务教育阶段现有民办小学6179所,民办初中5462所,为1520万学生提供了新的教育机会;其次, 2018年义务教育阶段的民办学校对财政贡献超过2000亿,占当年政府在义务教育投入的一般公共预算教育经费的10%左右,有助于政府在教育领域的扶贫扶弱;第三,有助于学生选择适合的学校以更好实现自主发展,符合教育公平的内在逻辑。
 
五、关于政府补偿。根据《行政许可法》第八条规定,“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”、“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”地方政府教育行政部门变更民办学校招生政策属于改变行政许可行为,第一是教育厅无权做出这种变更,第二是即便有法律依据时,政府也应该做好依法给予公民、法人或者其他组织补偿的制度安排和财力准备。教育行政部门切不可凭借行政权力无视法律规定对基础教育阶段全国近一万五千所(小学、初中、高中)民办学校原来的行政许可(可以自主确定招生的范围、标准和方式)擅自变更,强制实施新的招生政策。此类失信和违法行为,势必严重伤害政府公信力,给政府形象和国家教育事业造成无法估量的损失。
 
六、关于违法设定行政许可等其他法律问题。上述地方政策在缺乏上位法相关规定的前提下出台限制民办学校自主招生和学生自主择校权的规定,虽然教育厅还没有资格通过设定行政许可去违反《行政许可法》第十五条“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章,不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可,不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务,不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”、第十六条“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定,不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定,不得增设违反上位法的其他条件。”、第十七条“除本法第十四条、第十五条规定的外,其他规范性文件一律不得设定行政许可。”但同样可以明确的是,教育行政部门也不得擅自设立非行政许可审批事项(《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》国发〔2015〕27号)。
 
同时,上述所有地方政策出台都没有依法举行听证程序,违反《行政许可法》第四十六条“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证。”、第四十七条“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的,行政机关应当在二十日内组织听证。”
 
此外,各地禁止民办学校在招生前举行招生说明会,侵犯民办学校办学自主权。民办学校向学生说明、展示学校的办学特色有助于家长、学生做出明智选择,并且与“公民同招”、“超额摇号”的规定并不矛盾;禁止民办学校举行招生说明会也是对家长、学生知情权的藐视和侵犯,实属无理和荒唐的规定。
 
政府违法是最大的恶。《论语.为政》警示后人,“人而无信,不知其可也”,法律就是政府对人民的信守(誓约)和社会秩序的基础,政府违法必将导致社会道德崩溃:政府违法行政,教师的信念就会动摇,学生就会看穿他们的谎言,进而怀疑我们的“四个自信”。教育行政部门以素质教育之名公然违法行政是对素质教育的讽刺、嘲弄和亵渎。法治作为社会主义核心价值观,如果在教育界都不能身体力行依法治教,这是立的什么德?树的什么人?教育行政部门今后还有什么颜面高谈阔论立德树人?所有违法行政行为都是对国家和人民的犯罪,敬告有关部门切勿等闲视之,以免自误误国。
 
综上所述,为维护国家法治的权威,提高教育行政部门依法行政的认识水平,必须立即纠正和撤销上述违法规定,保障公民权利,捍卫宪法和法律尊严,实现本届政府推进国家治理体系和治理能力现代化的重要执政目标。
 
教育现代化的核心目标之一就是依法治教。我们距离出发的地点并没有太远,怎么就分不清前进的方向呢?
 
 
附录二、已经发布的地方招生政策(以发布时间为序,到3月12日止)
 
(近日又有几个省份出台了相关政策,内容大同小异,存在同样的问题。)
 
一、《上海市教育委员会关于2020年本市义务教育阶段学校招生入学工作的实施意见》(2020.3.11)
 
二、《江苏省教育厅关于做好2020年义务教育学校招生入学工作的通知》(2020.3.10)
 
三、《浙江省教育厅关于做好2020年义务教育阶段学校招生入学工作的通知》(2020.3.3)
 
四、《广西壮族自治区教育厅关于规范普通中小学招生工作的意见》(2020.1.21)
 
五、《青海省教育厅关于印发青海省普通中小学招生入学实施办法的通知》(2020.1.20)
 
六、《广东省教育厅关于进一步规范普通中小学招生入学工作的指导意见》(2020.1.19)
 
七、《河北省教育厅关于做好2020年义务教育招生入学工作的通知》(2020.1.19)
 
八、《内蒙古自治区教育厅关于严格规范中小学招生入学管理工作的规定》(2019.12.24)
 
九、《山东省教育厅关于做好2020年义务教育学校招生入学工作的通知》(2019.12.24)
 
十、《新疆自治区教育厅、新疆建设兵团教育局关于进一步做好民办中小学招生工作的通知》(2019.12.19)
 

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